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Commission de recours des militaires et décisions implicites de rejet : quand saisir le tribunal administratif ?

Si le tribunal administratif doit être saisi dans les 2 mois suivants une décision expresse de rejet du Ministre intéressé après un recours administratif préalable et obligatoire (RAPO) formé devant la Commission des recours des militaires (CRM) et que l’état du droit est clair à ce sujet, il en va différemment du délai suivant lequel un recours doit être formé sur décision implicite de rejet et le Conseil d’Etat vient de nouveau être saisi de cette question.

Décision implicite de rejet et décision explicite s’y substituant

Ainsi que nous l’avions déjà abordé dans notre article du 29 mai 2019, par une décision du 22 mai 2019, le Conseil d’Etat avait expressément retenu :

«  D’une part, la commission des recours des militaires doit être qualifiée, compte tenu notamment de sa composition et de son fonctionnement, d’organisme collégial au sens et pour l’application des dispositions du 2° de l’article R. 421-3 du code de justice administrative (CJA) et, d’autre part, les articles R. 4125-1 et R. 4125-10 du code de la défense, en tant qu’ils se bornent à fixer à quatre mois le délai à l’expiration duquel naît une décision implicite de rejet par la ou les autorités compétentes du recours administratif préalable obligatoire formé par un militaire, n’ont ni pour objet, ni pour effet, de déroger à l’application des dispositions de l’article R. 421-3 du CJA. Par suite, seule la notification au militaire concerné d’une décision expresse de rejet du recours administratif préalable obligatoire (RAPO) est susceptible de faire courir le délai de recours contentieux de deux mois prévu à l’article R. 421-2 du code de justice administrative. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que la cour administrative d’appel a jugé que seule la notification de la décision expresse de rejet du RAPO de l’intéressé, laquelle est intervenue le 24 juillet 2017, a pu faire courir le délai de recours contentieux à l’encontre du rejet de son recours, cette décision expresse s’étant substituée à la décision implicite initiale de rejet. Il est constant que sa demande tendant à l’annulation de cette décision expresse de rejet a été enregistrée le 15 septembre 2017 par le tribunal administratif. L’intéressé disposait d’un délai de recours contentieux de deux mois à compter de la date de notification de la décision expresse de rejet concernant son RAPO. Il suit de là que la ministre des armées n’est pas fondée à soutenir que la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit ».

Ce faisant, la Haute assemblée statuant en chambres réunies s’était prononcé très clairement et sans équivoque sur la nature de la commission des recours des militaires et surtout sur la nécessité que cette commission rende une décision explicite de rejet seule à même de faire courir le délai de recours contentieux.

Saisir le tribunal administratif dans les 2 mois de la décision contestée

Préalablement et dans un avis du 30 janvier 2019, et s’agissant toujours de l’introduction des recours sur décisions implicites de rejet, le Conseil d’Etat avait notamment retenu :

« 4. S’agissant des décisions implicites relevant du plein contentieux qui sont nées à compter du 1er janvier 2017, date de l’entrée en vigueur du décret du 2 novembre 2016, la nouvelle règle selon laquelle, sauf dispositions législatives ou réglementaires qui leur seraient propres, le délai de recours de deux mois court à compter de la date où elles sont nées, leur est applicable.

5. S’agissant, en revanche, des décisions nées avant le 1er janvier 2017, les dispositions citées au point 3 n’ont pas pour objet et n’auraient pu légalement avoir pour effet de déroger au principe général du droit selon lequel, en matière de délai de procédure, il ne peut être rétroactivement porté atteinte aux droits acquis par les parties sous l’empire des textes en vigueur à la date à laquelle le délai a commencé à courir.

6. A ce titre, lorsque, avant le 1er janvier 2017, une personne s’était vu tacitement opposer un refus susceptible d’être contesté dans le cadre d’un recours de plein contentieux, ce recours n’était enfermé, en l’état des textes en vigueur, dans aucun délai, sauf à ce que cette décision de refus soit, sous forme expresse, régulièrement notifiée à cette personne, un délai de recours de deux mois courant alors à compter de la date de cette notification.

7. Il s’ensuit que, s’agissant des refus implicites nés avant le 1er janvier 2017 relevant du plein contentieux, le décret du 2 novembre 2016 n’a pas fait – et n’aurait pu légalement faire – courir le délai de recours contre ces décisions à compter de la date à laquelle elles sont nées.

8. Toutefois, les dispositions du II de l’article 35 du décret du 2 novembre 2016, citées au point 3, qui prévoient l’application de l’article 10 de ce décret à « toute requête enregistrée à compter » du 1er janvier 2017, ont entendu permettre la suppression immédiate, pour toutes les situations qui n’étaient pas constituées à cette date, de l’exception à la règle de l’article R. 421-2 du code de justice administrative dont bénéficiaient les matières de plein contentieux.

9. Or la réglementation applicable jusqu’à l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2017, du décret du 2 novembre 2016, ne créait pas de droit acquis à ce que tout refus tacite antérieur reste, en matière de plein contentieux, indéfiniment susceptible d’être contesté. Elle conférait seulement aux intéressés le droit à ce que le délai de recours contre un tel refus ne courre qu’à compter du moment où, ainsi qu’il a été dit, ce refus était explicitement et régulièrement porté à leur connaissance.

10. Un délai de recours de deux mois court, par suite, à compter du 1er janvier 2017, contre toute décision implicite relevant du plein contentieux qui serait née antérieurement à cette date.

11. Cette règle doit toutefois être combinée avec les dispositions de l’article L. 112-6 du code des relations entre le public et l’administration, aux termes desquelles, sauf en ce qui concerne les relations entre l’administration et ses agents, les délais de recours contre une décision tacite de rejet ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception prévu par l’article L. 112-3 du même code ne lui a pas été transmis ou que celui-ci ne porte pas les mentions prévues à l’article R. 112-5 de ce code et, en particulier, dans le cas où la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet, la mention des voies et délais de recours.

12. Ainsi, sous réserve qu’aient été respectées les règles rappelées au point précédent, les recours de plein contentieux dirigés contre une décision implicite de rejet née antérieurement au 1er janvier 2017 ne sont recevables que dans un délai franc de deux mois à compter de la date d’entrée en vigueur du décret du 2 novembre 2016, soit jusqu’au 2 mars 2017. »

Le Conseil d’Etat de nouveau saisi pour avis

Aujourd’hui le Conseil d’Etat est de nouveau saisi de cette question pour avis.

En effet, dans un affaire où un militaire avait saisi la CRM par un courrier du 8 janvier 2016, reçu le 12 janvier 2016 d’un RAPO relatif à un rappel de solde et en suivant saisi le tribunal administratif de VERSAILLES que le 18 octobre 2018, soit plus 3 trois après l’expiration du délai de 2 mois et ce faisant fait l’objet d’une ordonnance du tribunal rejetant sa requête comme manifestement irrecevable en raison de l’introduction du recours passé le délai de 2 mois après naissance de la décision implicite de rejet, la Cour administrative d’appel de VERSAILLES interroge dans son arrêt de transmission du 31 août 2020 la Haute assemblée dans les termes suivants :

« – en l’état du droit issu notamment des dispositions précitées des articles R. 421-1, R. 421-2, R. 421-3 du code de justice administrative et des articles R. 4125-1, R. 4125-10 du code de la défense, à la lumière notamment de la jurisprudence issue de la décision du Conseil d’Etat statuant au contentieux n° 423273 Ministre des armées c/ Mme D… du 22 mai 2019 et de l’avis du Conseil d’Etat n° 420797 M. F… du 30 janvier 2019, un délai de recours est-il susceptible de courir lorsque la saisine de la commission des recours des militaires n’a été suivie d’aucune décision expresse en matière de plein contentieux ‘ Dans l’affirmative, s’agissant d’une décision implicite relevant du plein contentieux née antérieurement au 1er janvier 2017, selon quelles modalités ce délai a-t-il couru « 

L’affaire est donc à suivre et la réponse du Conseil d’Etat intéressera sans nul doute de nombreux contentieux.

MDMH AVOCATS appelle donc ses lecteurs et visiteurs à la plus grande vigilance quant à l’introduction des procédures précontentieuses et contentieuses et leur recommande, aujourd’hui plus encore que précédemment, à suivre rigoureusement la procédure lorsqu’un recours administratif préalable et obligatoire (RAPO) est introduit devant la Commission des recours des militaires, à bien noter les délais et les étapes procédurales dont leur recours fera l’objet.

Pour aller plus loin sur le sujet : 

  • relire notre article du 29 mai 2019 : « CRM et recours en excès de pouvoir  : la décision implicite du ministre ne fait pas courir les délais de recours contentieux même en cas de notification des voies et délais de recours »
  • relire notre article du 7 octobre 2016 : « Rappel : la commission des recours des militaires et décision implicite de rejet ».

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© MDMH – Publié le 9 octobre 2020

Maître Elodie MAUMONT